关于中国改革你必须知道的事情——财政改革(转载)

生冬义长

　　中国的预算内支出不到GDP的1/4，这个比重相对较低。然而还存在占GDP约10%的预算外支出。财政支出模式严重向基建投资和工业政策倾斜。政府在教育，社会保障和医疗上的投入不到GDP的10%，这是全球主要经济体中最低的（如下图所示）。
　　（蓝色代表教育支出，棕色代表医疗支出，灰色代表社会保障支出）
　　
　　税收效率低下
　　虽然个人所得税覆盖不到10%的工作人口，也只占GDP的1.5%，但家庭部门实际税负实际上要高多了。间接税占了所有税收的60%，高于发达经济体的平均水平（45%）和新兴经济体的平均水平（55%）。直接税税负可能是递进的，但间接税是基于交易的，只能是等比例的。因此，间接税的比重越高，税收体系就越可能呈现递减的属性。社保缴费率（正式工作平均薪酬水平的28%）也远高于国际平均水平。同时，地方政府继续给大工业企业提供各种税收优惠和补贴。这种倾斜其实也是对消费者的一种较隐形和较重要的税收——污染。
　　
　　地方政府当前的负债模式也是不可持续的
　　虽然平均税负较高而社会性支出较低，但从2008年起其实际财政赤字一直没低于GDP的5%，一般政府负债在五年间从GDP的35%上升到55%。这种降幅主要是由于地方政府借贷所导致的（如下图所示）…公共债务负担爆炸式膨胀背后的根源是融资模式的不透明，2/3的融资都是在表外进行的。因为预算法没有授予地方政府发债的权力，它们只能寻找办法绕开这个限制…约一半的预算外借贷是以未来卖地收入作为抵押的，这是不可持续的而且具有很大不确定性。地方政府的征地行为也导致了更多的社会不满。
　　（地方政府负债占GDP的比重不断升高）
　　
　　财政体制怎么改？
　　1.对地方官员来说，不要在搞GDP竞赛。…因为政绩评估的鼓动，地方官员通常会扮演企业主管的角色，以最大化GDP为首要任务。因此，基建投资和工业补贴胜过了社会性支出。中国新一届领导人已经意识到这个问题是必须首先做出调整的…
　　2.设定正确的财政目标。…过去一直先强调财税收入，接着才强调平衡，同时一些社会性支出与当年的GDP挂钩。结果，中国的财政政策变的相当顺周期。…财政部部长楼继伟已经在多个场合谈及这个问题，并拿出了解决方案——研究实行中期财政规划管理，先编制财政三年滚动规划，任何一年的收入目标代表计划的一部分而不是必须完成的任务。相反，支出将变成重点，对总支出设定更多的纪律，同时设定社会性支出的硬性目标，把社会性支出与经济增长脱钩。
　　3.一个更透明的财政来增强问责。政府主导的经济增长带来的寻租机会，一般是地方官员沉迷于GDP的另一个原因。这要求财政编制过程提供更大的透明度，增强人大的监督作用。…第一，预算外收入，特别是卖地收入，必须整合到正式预算中。第二，中国需要从现收现付制变成权责发生制，这样才能跟踪政府资产和负债，以更经济的角度确认收入和支出。第三，公众应该有权查询各级政府的详细财政数据。
　　4.平衡各级政府的关系。…（分税制的）设计上，中央政府直接收取所有税收收入的超过40%。而财政支出是高度分散的，地方政府负担了超过80%的支出责任（如下图所示）。为了支持地方支出，中央支付必须返还2/3的收入给省一级政府，看起来，这样收入和支出在省一级上就大致上平衡了。然而，过半的财政收入转移是预先设定好用途的专项款。专项转移支付的配置上协商出来的，因此那些频于跑部委的地方政府能获得更多的资金。…
　　（中国五级行政架构收入支出分配关系，可见地方政府财权和事权完全失衡）
　　
　　此外，姚炜要提到中国必须大幅改革退休金制度：
　　至关重要的是，让中央政府承担给全覆盖的社会养老保险制度基本层提供资金的更大责任，这是高收入国家普遍的做法。在中央层面提供资金，有利于把风险集中，鼓励人口的流动和降低地区的分化。
　　大力发展政府债券市场是唯一出路
　　只有增加中国财政的透明度和公开程度，才能提升财政负债的管理水平，而规范化政府债券市场，淘汰其它政府融资渠道，可能是最好的方案。姚炜认为：
　　1.淘汰地方政府融资平台。2014年的财政预算报告设定了逐步淘汰地方政府融资平台融资功能的远景。…政府债券应该是首要选择，但当前地方政府债券市场的规模（7000亿元）太小了，难以在债务重组中发挥重要作用。政府已经在考虑资产支持证券（ABS），但ABS的市场规模就更小了。银行将不得不承担债务展期的主要负担。
　　2.发展次一级政府债券市场。相对于其它融资渠道，债券有很多优势：它们更廉价，期限错配问题更小。政府债券市场的扩张也有利于增加金融市场的深度。然而，严格的监管是有序发展的必要条件…
　　3.限制土地在融资中的作用。预算外借贷爆炸性增长的一个原因是，地方政府独享了把集体土地转换成国有土地的权力，因此几乎是城市土地的垄断供应者。地方政府已经征收了比出售量更多的土地，并建立了土地储备公司。国有土地的使用权接着转移到地方政府融资平台，变成了预算外融资的抵押品。
　　财政改革对中国经济转型的意义
　　如果中国成功完成上述的财政改革，一个更为平衡的财政架构将会在未来10-15年内出现。预算内收入将从现在占GDP的23%上升至接近30%，其它支出和投资支出将受到更多的约束，必要的社会性支出增幅（增加GDP的10%）将可以完成。
　　社会性财政支出的增加会刺激私营部门消费，同时基建投资将会明显下滑。
　　小结
　　至今中央政府推进的“小碎步”改革，理论上说都可以利用上面提到的一些逻辑在统筹兼顾的层面上进行分析。正因“小碎步”改革存在高度的系统性，我们有理由相信，一波大刀阔斧的改革即将到来。
　　本文转自 http://www.fanyongke.com/articles/56956
   
   
   
   
   
   
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